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_七部委发文督促公租房扩容 土地财政仍是拦路虎

2017-10-18 02:01

公租房扩容

既想解决住房问题,又缺乏具体的手段和资源,公租房新规的模糊性正体现出政府调控房地产的矛盾心态

在房地产调控种种政策手段中,公共租赁住房(下称公租房)的作用日益被各级政府所重视。6月12日,住房和城乡建设部等七部委联合发布文件,力促各地政府加快发展公租房。

这份文件名为《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(下称《指导意见》),提出用公租房解决城市中等偏下收入家庭住房困难。有条件的地区,还可将新就业职工和符合条件的外来务工人员纳入供应范围。

所谓公租房,即由政府出资或提供政策支持建造的低租金公共住房。自2007年由深圳等地首先试行,其使用对象锁定在一时买不起商品房的家庭。

2009年“两会”期间,住建部副部长齐骥正式向公众介绍了公租房这一新概念。至今年6月,北京、上海、重庆等省份相继推出公租房实施方案,但对公租房内涵的解释和具体做法则大相径庭。此次七部委联合发布文件,意味着在各地自发实践的基础上,中央层面对公租房的认可和规范。

显然,政府已将公租房纳入保障性住房体系,表明决策层意图通过发展租赁市场,进一步扩大供给,同时影响市场预期。然而,此举除了难以准确锁定保障对象,还要面对土地、资金等资源瓶颈,更绕不开对“福利房回潮”的质疑。能否摆脱行政主导的惯性,是摆在公租房新政面前的一道难题。

保障对象难界定

在住建部政策研究中心副主任王珏林看来,公租房是一种过渡性的保障方式。上述文件所说的保障“中等偏下收入住房困难的家庭”,其实主要应针对当前买不起住房的年轻人;此外,有能力的地区也可保障“外来农民工”。

但这一人群究竟如何精确界分,《指导意见》并没有给出清晰定义。且“夹心层”规模会随房价和收入的波动而变化,中国社科院经济研究所研究员汪利娜表示,公租房的保障对象如何界定,是公租房面临的考验。

《指导意见》规定,公租房的“供应范围和供应对象”的“收入线标准、住房困难条件和租金水平”,由“市县政府”确定。汪利娜认为,在行政压力下,地方政府必须建设保障性住房,但上述规定仍显得“单薄、不具体”,且“可操作性差”。

以北京市为例,2009年北京市首批建设公租房8000套,2010年计划建设1万套。北京市建委有关人士表示,上述套数主要是根据每年申请的人数确定,没有申请的就不会纳入统计范围。

“住房档案和收入信息等个人征信系统不健全、无法准确界定住房保障对象”,是公租房面临的又一尴尬。由于无法掌握居民的“收入水平、资产保有水平及其变化情况”,廉租房、经济适用房与公租房的具体保障范围也难免含糊。甚至公租房能否启动、何时启动,地方政府也有很大变动空间。

汪利娜建议,各地在建设公租房之前,需首先摸清市场上的存量房规模、自有住房和租赁市场的需求情况。

即使公租房得以顺利建成,其配租也将面临极大的难题。王珏林强调,公租房保障的“夹心层”与享受廉租房的低收入家庭不同,他们只是短时间内没有购房能力。所以应对申请对象的进入和退出实行严格的管理和控制,对承租人收入和保障线逐年检查核实。

面对资源瓶颈

在明确要以增加建设作为扩大供应的方式后,公租房必然遭遇廉租房、经济适用房等保障性住房在建设过程中所面临的土地、资金等难题。

按照《指导意见》部署,公租房建设以地方政府主导,省级政府负责、县政府落实。国际上,保障性住房一般由中央和地方政府共同承担。从文件现有表述看,现有公租房的建设责任主要在地方政府。

事实上,以往保障性住房供应不足,很大程度上在于地方政府推动不力。有学者分析称,地方政府多数并不愿意建保障性住房,资金和土地是横亘在地方政府面前的瓶颈。增加保障性住房用地的供应,无异于减少了地方政府的财源。

汪利娜说,地方政府以保障性住房的名义向中央争取到用地指标后,私下里改变用途牟利的不乏其人。

相较于经济适用房,公租房的收益由政府保有,地方政府的激励相对较大。但中国房地产协会副会长兼秘书长朱中一表示,无论是哪种保障型住房,建设都会受制于土地财政,“一块地不做保障型住房,就可以做其他收益更高的项目” 。

与此同时,随着土地价格上涨,公租房的租金又需控制在市场租赁价格以下,项目投资回收期比商品房等项目偏长许多。

因而,对于公租房的建设资金,《指导意见》提出各地要通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式,加大对公租房建设和运营的投入,中央则以适当方式给予资金补助。至于所需土地,则“要重点保障”。但具体投入力度和保障程度,《指导意见》并没有明确,具体标准均依靠地方政府对公租房的重视程度及财力。

政策的模糊最终体现在执行的效果上。在以往的保障性住房政策中,由于没有明确安排投入比重,地方政府能为公租房建设投入多少资金仍是未定之天。汪利娜表示,全靠政府一己的资金来做,永远都只能是“小保障”。中国社科院社会学所研究员唐钧表示,政府主导对公租房进行大规模投资,难以避免向以往福利分房制度倒退,亦有可能形成贫民窟。

因而,在公租房建设方面,鼓励社会资本、社会机构的加入,形成多元化主体多层次供应的格局,已渐成共识。

《指导意见》提出,引导各类投资主体建设公租房,并对公租房的建设和运行给予税收优惠。按照“谁投资、谁所有”的原则,公租房投资者权益可依法转让。与此同时,要鼓励金融机构发放“公租房中长期贷款”,符合条件的企业也可以通过发行“中长期债券”等方式筹集资金,探索运用“保险资金、信托资金和房地产信托投资基金”拓展公租房融资渠道。

不过,《指导意见》对具体的税收优惠及金融支持并没有做出更详细的说明。阳光100集团常务副总裁范小冲表示,从房地产商的角度出发,此种项目资金占用量过大,“一般不愿意参与。”在他看来,解决公租房资金最好的方式,是通过REITs(房地产投资信托基金)融资。

而在具体金融支持政策出台之前,公租房资金回报率低、时间长的特点,降低了社会资本介入的积极性。在具体融资方案出台之前,资金仍是公租房建设面临的尴尬难题。

汪利娜建议,政府对社会资本进入应给予更明确的土地和税收优惠,让企业以较低的价格去租房、卖房,有偿出租出售。只有对低收入阶层,才需要提供政府出钱兜底的刚性保障。

北京师范大学经济与工商管理学院教授沈越亦向本刊记者表示,最终,住房保障应该是面向社会中收入最低群体的救济手段,当前保障房扩面的做法,事实上造成了市场与计划双轨运行的局面。解决住房问题出路在理顺房价形成机制,进行土地制度改革,而非单纯的保障房扩面。

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发布时间:2017-10-18 02:01

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